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Página atualizada em 08-09-2014 11:23:11

Consulta Pública Convergência e Regulação (2002) - contributo de Francisco Godinho (Histórico)

BREVE CONTRIBUIÇÃO SOBRE O MODELO DE REGULAÇÃO DOS CONTEÚDOS 
A ADOPTAR EM PORTUGAL NO DOMÍNIO DOS "MEDIA"

Vou despretenciosamente adiantar algumas sugestões, relativas ao referido modelo, em três rubricas que reputo fundamentais: Separação ou fusão telecomunicações/conteúdos; Independência política ou responsabilidade; Escolha e estatuto dos membros do órgão.

1. Separação ou fusão telecomunicações/conteúdos

A opção epígrafada está longe de ser ociosa. Dir-se-á que não é relevante a matéria pois que, mesmo num cenário de fusão, a autonomia interna organizativa da regulação dos conteúdos poderia talvez e em qualquer caso assegurar a sua independência funcional. Parece assim a questão reconduzida a uma bizantinice de burocratas. Não penso assim.

Com efeito, a tendência universal e sobretudo europeia para a predominância das telecomunicações sobre os conteúdos é extremamente preocupante. Ela arrisca-se a caucionar o esmagamento virtual do sector da regulação dos conteúdos em holocausto à lógica telecomunicacional, uma lógica tecnológica, empresarial e macroeconómica. Num universo político/social/económico em que, como é sabido, os filósofos da coisa pública se inquietam progressivamente com a suballternização do político face ao económico, a despromoção, na área dos "media", da regulação dos conteúdos, associando-os organicamente ao gigante telecomunicacional (leia-se: atrelando-os a esse gigante) significaria inevitavelmente a menorização daquela regulação, isto é a menorização do enfoque ético/deontológico face à força ascendente irresistível dos interesses económicos directa ou indirectamente representados pelo sector das telecomunicações.

O que quero acentuar é que a agregação dos dois tipos de regulação num mesmo organismo traria incontornavelmente a prevalência do eixo mais forte da relação, que é hoje sem qualquer dúvida o das telecomunicações. A autonomia interna da regulação dos conteúdos nada resolveria, desde que se mantivesse a superioridade institucional das telecomunicações, uma vez que, sempre que as duas dinâmicas contendessem, decerto que seria a óptica das telecomunicações a vingar.

A equidade da capacidade interventiva dos dois sectores de regulação apenas conseguirá ser na prática garantida com uma rigorosa independência e equiparação orgânicas. A única forma de preservar a regulação dos valores ético/legais na comunicação social é evitar que ela seja afinal contaminada pelos interesses tecnológicos e económicos, embora legítimos. Confundir as duas regulações corresponde a meter a raposa dentro da capoeira, com a simpática ilusão de que raposa e galinhas se vão dar maravilhosamente. Resulta impossível regular através de um mesmo instrumento coerente interesses eventualmente antagónicos, sendo que um dos pólos do antagonismo é, indubitavelmente, muito mais poderoso do que o outro.

Misturar os dois tipos de regulação teria o mesmo significado que, por exemplo, confundir no mesmo órgão hospitalar a comissão de ética e os centros de custos e de compras. Toda a gente percebe o que aconteceria se se desse essa fusão. As comissões de ética só adregam manter algum prestígio e alguma eficácia no mundo hospitalar porque são completamente independentes. Nos "media" igualmente, a regulação dos conteúdos, se fosse subordinada a uma direcção conjunta com a regulação das telecomunicações, tarde ou cedo (e decerto mais cedo do que tarde) ficaria descaracterizada e definitivamente fragilizada. Há que impedir esta evolução política, cultural, social e eticamente indesejável, que se revelaria desastrosa para a eficiência, a funcionalidade e o prestígio da regulação dos conteúdos no nosso país.

Quanto à autonomização do audiovisual dentro da regulação dos conteúdos, que muitos reclamam, nada tenho a opor. Autonomia no interior do órgão ou dois órgãos distintos (imprensa versus audiovisual) não importa, qualquer das soluções é admissível, o que urge é manter os conteúdos separados das telecomunicações.

2. Independência política ou responsabilidade

A regulação dos conteúdos tem sido até aqui, designadamente com o modelo Alta Autoridade para a Comunicação Social, pautada pela independência constitucionalmente garantida. Não se introduza ruído no debate confundindo esta independência com a autonomia orgânica perante as telecomunicações que imediatamente acima defendi. A independência constitucional a que me refiro nesta sede de argumentação é configurada pela garantia constitucional e legal, hoje em dia cometida à AACS, de que o seu protagonismo não é sindicável por nenhum outro organismo de fiscalização política ou técnica, sendo portanto, virtualmente infiscalizável.

Esta situação é, a meu ver, muito negativa. Independência técnica, hierárquica, disciplinar - sem dúvida. Só este tipo de independência pressupõe a dignidade de um órgão com a natureza de um regulador dos conteúdos dos "media". Mas a total independência política é inaceitável. Em democracia, a regra é que todos, órgãos e indivíduos, devem responder pela sua actividade. Um órgão irresponsável corporiza uma aberração político/jurídica num Estado de Direito. Irresistivelmente, conduz ao laxismo, à incompetência, ao incumprimento das metas legais. É preciso, é indispensável, prever mecanismos regulares, transparentes e justos de responsabilização de todos os órgãos de Estado, incluindo, portanto, a responsabilidade do órgão regulador dos conteúdos dos "media".

A meu ver, a responsabilização do órgão regulador dos "media" deve ficar centrada na Assembleia da República, a instância máxima do regime democrático, assegurando-se assim a dignidade, o equilíbrio e a moderação dessa responsabilização.

O controlo parlamentar sobre o órgão regulador teria de ser minuciosamente previsto, para evitar ambiguidades ou perversões. Repete-se que seria um controlo político/institucional e não técnico. O parlamento promoveria com regularidade (semestralmente, por exemplo) sessões abertas de apreciação do trabalho do órgão, o qual justificaria, em termos genéricos, o seu exercício, tanto num enfoque qualitativo como quantitativo. Esta actividade parlamentar poderia com vantagem ser articulada pela primeira comissão, a dos direitos, liberdades e garantias. Excepcionalmente, o parlamento instauraria sessões extraordinárias de controlo da actividade do órgão, sempre que necessário. A Assembleia poderia aprovar cominações ao órgão, nomeadamente de crítica ou censura, mas não teria competência para se lhe substituir, isto é, não poderia dar ordens ao órgão no sentido de que este decidisse desta ou daquela forma casos concretos. O parlamento poderia igualmente aprovar directrizes de caracter geral que, inspirando-se na lei, seriam obrigatórias para o órgão. Naturalmente, os membros seriam inamovíveis, não assumindo o parlamento qualquer poder para cassar ou condicionar os respectivos mandatos.

O proposto relacionamento interactivo órgão regulador dos conteúdos/parlamento corresponsabilizaria os dois interlocutores na prossecução dos fins ético/legais de regulação cometidos ao órgão, conferindo ao sistema, no seu conjunto, consagração institucional, eficácia e visibilidade. A independência que interessa - a independência técnica, de avaliação concreta, de decisão específica - seria rigorosamente mantida no órgão, enquanto a independência perniciosa - a independência política, proporcionadora do sistema de roda livre do órgão - ficaria cuidadosamente limitada, de forma a, colhendo os frutos da experiência, não serem permitidos desvios à filosofia de execução das atribuições do órgão.

3. Escolha e estatuto dos membros do órgão

A selecção dos membros do órgão regulador revela-se fundamental na preocupação de prever uma construção institucional intelectual, cultural e profissionalmente válida para a regulação dos "media". E, em primeiro lugar, há que verificar que somente um método de selecção uniforme, ou seja, igual para todos os membros, é susceptível de desembocar na estruturação de um organismo realmente eficaz.

A origem diferenciada dos membros, partindo embora de uma ideia estimável de multirrepresentatividade aparentemente pluralista e democrática, demonstra ser, na prática, infeliz. Determina a heterogeneidade e o desequilíbrio, impedindo ou prejudicando gravemente a possibilidade de prevalecer uma solidariedade orgânica mínima que envolva os membros de um órgão assim constituído num sentimento já não se diga de união mas ao menos de cumplicidade por objectivos. A forma de escolha distinta é causa insanável de diferenças de estilos, de culturas, de escopos, de ritmos de trabalho, de fidelidades, que as obrigações de colaboração prescritas na lei não chegam para apagar. Há que buscar uma nova solidariedade orgânica numa clara assunção de similitude na origem da função de membro.

Defendo que todos os membros do órgão regulador dos conteúdos deveriam pois ser escolhidos pelo parlamento, na sequência da predominância da intervenção parlamentar que já sustentei na rubrica anterior, em que aventei a responsabilização política do órgão perante a Assembleia. Os membros seriam sete, um número que se me afigura razoável, nem excessivo nem diminuto face ao desiderato pretendido. Seriam todos eleitos pelo plenário da Assembleia da República, sob proposta dos grupos parlamentares, mas a eleição teria de ser individual e não em lista. Cada membro seria pessoalmente apreciado e eleito, de acordo com o seu currículo, os seus compromissos e o juízo que a maioria dos deputados fizesse sobre a sua adequação própria às funções em objecto. Este modelo exigiria negociações e consensos entre os grupos parlamentares, devendo inclusive ser prevista uma maioria qualificada para a eleição de cada membro, dois terços por exemplo, de molde a impor uma adequada fasquia de aprovação. De preferência, a lei deveria apontar para que os membros não pudessem ser eleitos todos pela mesma maioria, suscitando-se assim o efectivo pluralismo de composição do órgão. Nomeadamente: três membros eleitos pelo PS/PSD; dois membros pelo PS/PSD/PP; dois membros pelo PS/PSD/PCP.

Questão muito importante residiria nas definições curriculares dos candidatos a membros, que deveriam ser altas, quer em qualificações, quer em experiência quer em compromisso de assiduidade, exclusividade e idoneidade ético/profissional. Os mandatos seriam de sete anos, não renováveis. Como já se sugeriu acima, os membros seriam inamovíveis, excepto por decisão judicial fundada em incumprimento de obrigações funcionais ou éticas de exigência elementar. Os membros elegeriam livremente entre si os seus Presidente e Vice-Presidente.

A lei preveria igualmente a disponibilização ao órgão de meios apropriados, seja humanos, seja técnicos ou ainda financeiros, em ordem a possibilitar com dignidade a efectivação das suas complexas tarefas. Adequadamente composta, suficientemente dotada e equilibradamente fiscalizada, a estrutura de regulação de conteúdos dos "media" estaria assim capacitada para bem exercitar as suas dificílimas e importantes funções. E a primeira das condições dessa capacidade estaria centrada no prestígio de que gozaria, fruto do prestígio dos seus membros e da transparência institucional da sua actividade.

NOTA FINAL: Deliberadamente, não foquei nesta contribuição um item que muitos julgarão primordial nesta sede de análise, o das atribuições e competências do órgão regulador. Não entro na matéria porque, resolvidas as questões da autonomia orgânica, da responsabilidade institucional e do estatuto dos membros, julgo que o principal e o mais polémico estaria fixado. Colocadas as balizas desses esclarecimentos normativos, a previsão das atribuições e competências do órgão resultaria quase pacífica. Neste campo não me parece que houvesse modificações dramáticas a promover, para além de alguns acrescentos (p. e. na área ético/deontológica, sobretudo na defesa de direitos de personalidade) e de alguma retirada de poderes (p. e. na área das sondagens) em relação ao actual regime da AACS, no fundo não materializando alterações muito drásticas. A evolução tecnológica dos suportes, tendencialmente vertiginosa, exigirá naturalmente actualizações normativas rápidas e inteligentes, mas este aspecto tem mais a ver com a flexibilidade do legislador do que com o modelo propriamente dito, sendo que o presente contributo procura analisar o modelo na sua bondade estrutural, negligenciando assumidamente as inevitáveis incidências conjunturais do processo.

LISBOA, 19 de Fevereiro de 2002

SEBASTIÃO LIMA REGO
MEMBRO DA ALTA AUTORIDADE PARA A COMUNICAÇÃO SOCIAL 

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