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Consulta Pública Convergência e Regulação (2002) - contributo da SIC (Histórico)

COMENTÁRIOS APRESENTADOS

PELA
SIC – SOCIEDADE INDEPENDENTE DE COMUNICAÇÃO, SA


Carnaxide, 15  de Abril de 2002

NOTA PRÉVIA

A iniciativa “Convergência e Regulação” foi lançada por determinação conjunta dos Ministros da Presidência e do Equipamento Social em 26 de Junho de 2001, tendo sido posto a consulta pública o relatório em análise, preparado pelo chamado “Grupo de Reflexão” (GR).

Ocorreram entretanto eleições legislativas, resultando numa alteração substancial na composição política da Assembleia da República e na consequente formação de um novo Governo.

Não se sabe, de momento, qual será a opção do novo Executivo quanto à presente consulta pública e às propostas do Grupo de Reflexão. No entanto, optou a SIC por se pronunciar quanto às mesmas, dada a relevância do tema em causa para o futuro do sector em que se insere.

INTRODUÇÃO

O documento em análise introduz um conjunto de perguntas destinado a orientar as respostas no âmbito da consulta pública. No entanto, o que se pede através dessa peguntas é uma análise de mercados, políticas, legislação, critérios de regulação, que não é feita no próprio documento. O Grupo de Reflexão apenas da passagem se pronuncia sobre as relevantes questões que suscita. As perguntas são muitas vezes vagas e de tal amplitude que dificilmente qualquer pessoa ou entidade poderá responder a todas de forma adequada. Assim, optou a SIC por se concentrar apenas em algumas delas, que em seguida se identificam.

Financiamento dos media

Pergunta nº 9: De que forma se deverá/poderá salvaguardar o posicionamento e suporte dos operadores de televisão de emissão em aberto, por forma a salvaguardar a sua subsistência, num mercado que se vai tornar altamente competitivo e em que as suas fontes de receita habituais podem estar a ser postas em causa ? Que novas receitas poderão ser identificadas pelos operadores de canais de televisão, em particular dos novos?

As receitas da televisão em aberto são constituidas, na sua maioria, por venda de espaço publicitário. Identificando-se uma tendência de maior competitividade, marcada pelo aumento do número de canais e uma consequente fragmentação de audiências e de investimento publicitário, estima-se adequada uma política orientada, designadamente, para os seguintes objectivos:

  • remover limitações actualmente existentes na legislação publicitária, dando-se como exemplo, entre muitas outras, as limitações derivadas do conceito de “intervalo natural” de programas, que afectam especialmente as transmissões desportivas,
  • flexibilização da legislação publicitária, no sentido de facilitar novas formas de publicidade como a publicidade virtual e a publicidade em écrã dividido
  • reconhecimento da importância do patrocínio e da publicitação de produtos em programas como forma de obtenção de receitas cada vez mais relevante e necessária.

Ainda nesta perspectiva, deverá ser assumida a proibição da publicidade nos canais estatais, dado estes beneficiarem de indemnizações compensatórias e outras prestações e benefícios do Estado para a prestação do serviço público de televisão.

Os novos operadores de televisão que vierem a existir deverão oferecer canais pagos pelo distribuidor e/ou pelo espectador, sendo clara a insuficiência do mercado publictário português para financiar um conjunto alargado de canais.

Pergunta nº 10: Que implicações poderá ter a diversificação exponencial da oferta televisiva, propiciada pelo novo contexto tecnológico, na configuração e prestação do serviço público de televisão?

A diversificação exponencial da oferta televisiva terá como corolário, a curto ou médio prazo, um muito provável esvaziamento do próprio conceito de serviço público de televisão e desnecessidade do mesmo, pelo menos como justificação para a existência de uma empresa pública para o efeito.

Pergunta nº 11: Deverá o âmbito da missão de serviço público de televisão ser estendido a uma panóplia mais vasta de conteúdos, serviços e suportes tecnológicos?

Não se compreende de que forma ou com que sentido se estenderia o conceito de serviço público de televisão a outros conteúdos, serviços ou suportes tecnológicos. Não se concebe, por exemplo, o que possa ser um serviço público de Internet ou de imprensa, de cinema ou de UMTS, nos moldes do serviço público de televisão que conhecemos. Aliás, é urgente redefinir o que entende o Estado Português por “serviço público de televisão”, que actualmente se confunde com “empresa pública de televisão” e com tudo o que esta empresa entenda empreender.

Protecção de direito de autor

Pergunta nº 14: Como assegurar e salvaguardar um justo equilíbrio de direitos e interesses entre as diferentes categorias de titulares de direitos e utilizadores e prestações objecto de protecção ? Em particular, que ponderação deverão merecer os interesses dos titulares dos direitos de exploração económica dos serviços/conteúdos, quando não coincidentes com os interesses dos respectivos autores?

A inegável importância deste tema não se compadece com a análise de uma página que o documento do GR lhe dedica. Em todo o caso, entende a SIC ser necessário proceder a uma actualização do Código dos Direitos de Autor e Direitos Conexos no sentido de melhor se contemplar a importância das estruturas económicas de produção de obras. Poucos são os autores - os como tal considerados no âmbito do direito de autor - que produzem as suas obras isoladamente e sem uma relevante intervenção empresarial, de um editor ou produtor, cujos direitos merecem uma melhor ponderação do que a que actualmente existe. Por outro lado é urgente clarificar em definitivo a situação das obras produzidas sob contrato de trabalho, para as quais se exige uma presunção de propriedade a favor da entidade patronal - à semelhança do que acontece no caso das criações informáticas - medida que se entende ser da mais elementar justiça e a única compatível com as regras gerais do direito do trabalho, que atribui os direitos sobre o produto do trabalho prestado ao empregador.

Regime sancionatório

Pergunta nº 15: Qual o modelo de regime sancionatório mais adequado a garantir a boa observância das regras que vierem a ser definidas para o ambiente da convergência?

Discutir o modelo sancionatório e as suas bases – como pretende fazer o documento em análise – sem o sustentar num modelo de regulação e sem saber quais são as regras e políticas do Estado para os sectores da convergência, parece ser um exercício inglório. A pergunta número 15, como tal, não tem resposta possível.

Já as bases apontadas para o debate merecem um comentário: a proposta de aumentar os montantes da coimas não é nova e foi já introduzida na Lei da Televisão aprovada em 1998. Outras referências apontadas como bases para um regime sancionatório pecam nada terem a ver com qualquer regime sancionatório, mas antes com a ineficácia das actuais instituições, que este documento aqui reconhece de forma directa.

Modelo futuro de regulação

Pergunta 16: Como compatibilizar a regulação vertical com a regulação horizontal ? Será apropriado adoptar um modelo aglutinador de competências e atribuições hoje dispersas por entidades diferentes, tendo presente a necessária garantia de independência ? Em caso afirmativo, em que moldes e com que limites ? A agregação antes referida deve ter como limite a separação actual entre os media e as comunicações?

Pergunta 17: Fará sentido dotar as entidades reguladoras de poder de intervenção acrescido, balizado por regulamentação dotada de flexibilidade apta a responder, em moldes adequados, à dinâmica de desenvolvimento dos sectores em presença?

A SIC manifesta-se frontalmente contra o conceito exposto neste documento de que o sector da comunicação social e o audiovisual em particular sejam passíveis de integração no sector das telecomunicações.

A pergunta nº 16 reflecte este preconceito ao mencionar “a separação actual entre os media e as comunicações “. Mas encontram-se exemplos bastantes ao longo do documento. Veja-se por, exemplo, a definição de convergência como “capacidade de diferentes plataformas de rede servirem de veículo a serviços essencialmente semelhantes ou a junção de equipamentos terminais para uso do consumidor, como o telefone, televisão [televisor?] e o computador pessoal “. Não encontramos nesta definição qualquer referências a conteúdos. Mas diz ainda o relatório – quase no final do seu primeiro capítulo dedicado à convergência - que “uma das balizas da implementação do conceito de convergência passa pela afirmação dos conteúdos como elemento essencial da cadeia de valor da telecomunicações”. Esta afirmação é incorrecta e enganosa, revelando um surpreendente desatenção para com o sector dos media e dos conteúdos.

Este entendimento é parte do mesmo preconceito que considera a imprensa como integrando o sector do papel, entendimento que recusa à comunicação social a qualificação como um sector autónomo, gerador de riqueza e emprego e merecedor de melhores cuidados.

Os media não são parte do sector da telecomunicações. Há concerteza proximidades e sinergias que surgem por força da digitalização, mas não se pode confundir a aquisição de empresas ou as parcerias e relações de cliente/fornecedor entre empresas de conteúdos e empresas de telecomunicações com a fusão dos respectivos sectores.

Curiosamente, o grupo de reflexão contradiz-se ao acabar por reconhecer que telecomunicações e conteúdos são realidades diferentes, quando, num curto parágrafo, expõe a sua conclusão quanto ao modelo de regulação: "O GR alçançou um consenso em torno da ideia de que a convergência aconselhará a não separação orgânica da regulação de conteúdos e da regulação das redes e dos acessos, admitindo a possibilidade de uma entidade única ser responsável pela regulação das duas realidades, apesar dos interesses e dos valores divergentes que presidem a cada uma delas."

Para além das normas relativas à preservação de certos equilíbrios julgados importantes pelo legislador – como as regras da publicidade, as quotas de produção, a obrigatoriedade de um estatuto editorial ou, noutro âmbito, as regras de atribuição de licenças de televisão - a regulação da comunicação social tem a particularidade de lidar muito directamente com direitos, liberdades e garantias constitucionais que se apresentam, simultaneamente, como limites para a actuação das empresas e para a intervenção do regulador.

Quando se fala em regulação dos conteúdos – e o documento do GR fá-lo – não podem estar em causa os conteúdos em si, mas apenas eventuais violações desses direitos, liberdades e garantias, alguns dos quais vertidos na lei. Não deve pois ser confundida a regulação do sector da comunicação social com regulação de conteúdos, nem com intervenção de qualquer regulador nos conteúdos em si.

A SIC considera pois imprescindível a separação da regulação da comunicação social e das telecomunicações, no respeito pelo independência dos sectores em causa. No entanto e nas condições acima referidas, a SIC admite a criação de um regulador único, se se verificar e demonstrar ser essa a solução mais eficaz para o cumprimento os objectivos das políticas do Estado para os diferentes sectores. No entanto, face às experiências conhecidas de outros países, suscitam-se legítimas dúvidas quanto às vantagens desta solução e à sua real eficácia.

Excluida desta eventual entidade única deverá ficar a regulação da concorrência, dado não fazer sentido pretender colmatar as dificuldades de coordenação entre diferentes organismos com a assunção de todos os poderes por um só regulador, correndo o risco de fragmentar a concretização das políticas de concorrência pelos diferentes reguladores sectoriais.

A concentração de poderes de intervenção acrescidos num único regulador suscita naturalmente interrogações quanto ao controlo deste mesmo regulador e recomenda alguma cautela na atribuição de excessivas competências. Não querendo comentar situações particulares, são evidentes e conhecidas as deficiências de actuação de alguns reguladores nacionais, não sendo suficiente o enquadramento legal e institucional desenhados para assegurar a independência, a eficiência e sobretudo o necessário respeito por algumas entidades, que têm sido as primeiras a denegrir a sua própria imagem institucional. A intervenção da Assembleia da República na nomeação para os cargos de entidades reguladoras não parece ser suficiente para garantir a sua independência e desempenho, falhando habitualmente a fiscalização e confundindo-se por vezes independência com irresponsabilidade.

Mecanismos de auto-regulação

Pergunta 18: Qual poderá, ou deverá ser o papel da auto-regulação na prossecução de determinados objectivos de interesse público e económicos?

A auto-regulação tem provas dadas em ínumeras situações, apresentando-se como a mais adequada forma de regulação em muitas áreas, nomeadamente quanto a conteúdos e publicidade. A auto-regulação é flexível, barata, não burocrática e permite salvaguardar muitos objectivos de interesse público a nível nacional e internacional que, por via da legislação e da intervenção estatal, não são atingíveis. Exige naturalmente um grande empenho por parte das empresas e um processo de habituação ao seu modo de funcionamento, que se crê alcançável e desejável.

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