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Página atualizada em 08-09-2014 11:04:55

Consulta Pública Convergência e Regulação (2002) - contributo da RTP e da Portugal Global (Histórico)


Resposta da RTP, S.A. e da Portugal Global SGPS, S.A. à
Consulta Pública da Iniciativa Convergência e Regulação
 

Do conjunto das questões colocadas os nossos comentários incidem fundamentalmente nos aspectos referentes ao Serviço Público de Televisão e ao Modelo futuro de regulação.

Serviço Público de Televisão

O sector das comunicações, em geral, e da comunicação social, em particular, está a atravessar um profundo processo de transformação que tem a ver, sobretudo com o desenvolvimento e o progresso tecnológico e a liberalização do sector abrindo progressivamente o mercado à concorrência, pondo fim a várias situações de monopólio e efectuando de forma acelerada uma alteração no sentido de introduzir na realidade do dia-a-dia desse mercado a disponibilidade de uma oferta alternativa para todos os utilizadores dos diversos serviços prestados neste âmbito.

O desenvolvimento tecnológico e a liberalização constituem-se assim como factores indutores de uma transformação que incide, sobretudo, na chamada cadeia de valor dos agentes presentes no sector provocando um fenómeno de convergência verificável entre segmentos da velha e da nova economia, e entre empresas de conteúdos, de comunicação e fornecedores de tecnologia, originando um novo mercado designado por “new media” e a um conjunto de novas prioridades/oportunidades estratégicas.

Os debates sobre o papel do serviço público num mundo caracterizado pela digitalização e a concorrência são temperados pelas discussões de âmbito governamental sobre as formas como os novos serviços devem ser financiados, particularmente num quadro em que é necessário desenvolver e produzir novos conteúdos para poder tirar verdadeiramente partido da capacidade de serviços adicionais que permite a tecnologia digital.

Num quadro tradicional do Serviço Público de Televisão (SPT) podemos identificar algumas das principais preocupações:

•   Protecção da identidade cultural;
•   Protecção de públicos vulneráveis e designadamente das crianças;
•   Pluralismo;
•   Seriedade da Informação;
•   Qualidade e diversidade dos conteúdos obedecendo à regra tripla, educar, informar e divertir.

A passagem do analógico ao digital e a convergência das telecomunicações, da televisão e dos serviços de Internet, tende a modificar a estrutura do sector e os modelos económicos, facilitando a difusão de serviços complementares e de programas interactivos.

Numa perspectiva do Serviço Público de Televisão na era digital podemos identificar como algumas das principais preocupações:

•   Importância dos serviços complementares e programas interactivos;
•   Resposta a uma nova lógica “nómada” e à flexibilização dos suportes;
•   Complementaridade TV/Web;
•   Papel do SPT no desenvolvimento da coesão social;
•   Redução das desigualdades no acesso à Sociedade da Informação e do Conhecimento.

O Serviço Público de televisão não pode ficar indiferente ao advento da televisão interactiva, que permite ao difusor modificar o conceito de programa de televisão e de fornecer também serviços via Web.

Na era digital e da televisão a pagamento, os canais públicos constituem o pólo sobre o qual o Estado se deve apoiar para desenvolver uma política a favor da coesão social.

O desenvolvimento de uma estratégia multimédia deve também repousar: numa presença forte na Internet, que permita uma melhor valorização dos activos e dos programas (sobre a forma inicial ou depois uma nova forma como a exploração do teletexto interactivo); no desenvolvimento de serviços interactivos que favoreçam uma maior proximidade com os telespectadores, o que é indispensável e condição de sobrevivência da própria televisão pública; na multiplicação das formas de programas e dos modos de difusão (TDT, Cabo, Satélite, ADSL, UMTS).

Os canais públicos digitais podem ser um importante contributo para o incremento da Sociedade da Informação mediante a generalização do acesso aos novos meios de informação e transmissão do conhecimento.

O SPT pode ainda desempenhar um importante papel:

•   no desenvolvimento da Administração Pública electrónica, através da divulgação de conteúdos e serviços da Sociedade da Informação e do Conhecimento orientados para o grande público - constituição de uma Plataforma de Info-Cidadania;

•   no desenvolvimento de conteúdos interactivos de natureza cultural e educativa para professores, alunos / educadores e para a aprendizagem ao longo da vida; complementaridade entre serviços de televisão e Internet, para o desenvolvimento da educação na era digital, desenvolvimento de conteúdos na área da ciência e tecnologia; desenvolvimento do e-learning; desenvolvimento de conteúdos interactivos para a área de formação profissional, criação de bases de dados de emprego, divulgação de iniciativas na área de formação profissional, etc. – Plataforma de Cultura, Ciência, Educação e Formação.

Nos canais de serviço público na Plataforma de Televisão Digital Terrestre (TDT), será desejável encontrar formas de sinergia, integrando a componente audiovisual com a utilização de serviços na Internet e interactivos multimédia, nomeadamente ao nível de e-government e de e-learning.

A passagem do analógico ao digital e a convergência das telecomunicações, da televisão e dos serviços de Internet, tende a modificar a estrutura do sector e os modelos económicos, facilitando a difusão de serviços complementares e de programas interactivos.

Na era digital e da televisão a pagamento, os canais públicos constituem o pólo sobre o qual o Estado se deve apoiar para desenvolver uma política a favor da coesão social e da educação pelos média.

A noção de “gratuitidade” da oferta da informação e de programas assume agora uma importância acrescida. O Protocolo Anexo ao Tratado de Amsterdão realça bem a importância atribuída pelos países europeus à função dos canais públicos numa sociedade plurimediática.

As televisões públicas devem oferecer a todos um acesso ao universo digital e ser instrumento maior da coesão social. Os canais públicos têm uma responsabilidade particular na redução das desigualdades no acesso às tecnologias da informação. É imperativo saber tirar partido da presença generalizada do televisor em quase todos os lares, confiando aos canais públicos a missão de alargar o acesso à Sociedade da Informação.

Este objectivo permitirá às televisões públicas valorizar o seu savoir-faire na concepção de produtos adaptados a todos os suportes e a todas as práticas (canais temáticos, programas associados, utilizações interactivas, etc.), podendo vir a assumir uma missão de iniciação à educação, para públicos que poderiam ser excluídos de outra forma. As televisões públicas devem desenvolver uma estratégia multimédia assente nos seguintes pontos:

•   Uma presença forte na Internet, que permita uma melhor valorização dos activos e dos programas (sobre a forma inicial ou depois numa nova forma como a exploração do teletexto interactivo). A Internet permite uma melhor divulgação em todo o mundo;

•   O desenvolvimento de serviços interactivos que favoreçam uma maior proximidade com os telespectadores, o que é indispensável para a televisão pública;

•   A multiplicação das formas de programas e dos modos de difusão (TDT, Cabo, Satélite, ADSL, UMTS).

A perspectiva anteriormente apresentada conduz a que consideremos que o Estado e os órgãos reguladores não devem estar só preocupados com as políticas culturais, sociais e económicas tradicionais, ou com a liberdade da comunicação, mas cada vez mais com o papel das Novas Tecnologias da Informação e da Comunicação no desenvolvimento de um Projecto de Sociedade.

Nesta perspectiva torna-se pertinente criar condições para o aprofundamento de uma Nova Política reguladora, que tenha como uma das principais preocupações o desenvolvimento de Conteúdos Portugueses e da Indústria de Programas, em que seja possível:

•  Desenvolvimento de redes com vocação cívica e cultural;
•  Desenvolvimento de uma Nova Economia do Audiovisual versus Nova Política do Audiovisual;
•  Resposta à necessidade de aumentar a diversidade cultural;
•  Criação de media federadores no Espaço Público;
•  Apoio ao desenvolvimento de Novos Sistemas de Difusão: Cabo, Internet, Rádio Digital (DAB), TV Digital Terrestre (TDT), etc.;
•  Apoio ao desenvolvimento de Novos Serviços: desenvolvimento de canais temáticos, serviços interactivos e conteúdos multimédia;
•  Protecção à propriedade intelectual;
•  Protecção aos consumidores e à privacidade;
•  Protecção ao mercado (oferta eficiente, qualidade serviço, preços, etc.);
•  Desenvolvimento de normas e padrões;
•  Protecção aos valores socioculturais;
•  Formas de gestão do espectro hertziano;
•  Criação condições de desenvolvimento do pluralismo;
•  Permita o desenvolvimento da qualidade e diversidade dos conteúdos;
•  Criação de condições para a implementação de políticas que protejam as questões de natureza cultural e linguística;
•  Evitar que a convergência propicie predomínio por parte das empresas incumbentes de telecomunicações sobre os detentores e produtores de conteúdos.


Modelo futuro de regulação

A convergência coloca alguns novos problemas de regulação:

•  a possível influência da posição de domínio num mercado para poder atingir uma posição de domínio em múltiplos mercados, como poderá ser o caso dos grandes operadores incumbentes, titulares de telecomunicações públicas, que tenham capacidade para, a partir das suas extensas redes, poderem dominar novas áreas de serviços, como por exemplo a televisão interactiva;
•os distintos sectores industriais com suas próprias estruturas de regulação, trazerem consigo a sua própria cultura e tradições em matéria de regulação;

•  a vontade de “interligar” os serviços, frequentemente com a aprovação reguladora (por exemplo: o consumo de serviços conectados a um equipamento terminal proprietário), entrando em conflito com a necessidade de competição;

•  a crescente dificuldade para distinguir entre, por exemplo os serviços de radiodifusão com componente interactiva e os serviços de telecomunicações com componentes baseadas em radiodifusão ou vídeo;

•  
a existência de recursos que impedem a concorrência, como podem ser as infra-estruturas do Estado ou de uma empresa com acessibilidade universal, o que provoca dificuldades em terceiros, que são parte interessada na facilidade do acesso e no preço de utilização da mesma.

Na actualidade não existe um método uniforme para regular os diversos sectores que integram o processo de convergência. Como exemplo podem ser referidas algumas formas tradicionais de meios de comunicação (particularmente a imprensa tradicional e a radiodifusão) que estão ainda sujeitas a um estreito controle de conteúdos, mas outros, como a Internet e a radiodifusão por satélite não podem ser tão facilmente controlados. A tecnologia não conhece limites, nem legais, nem reguladores e à medida que vai surgindo um sistema cada vez mais competitivo e globalizado, a segmentação reguladora vai parecendo cada vez mais difícil. Nesta medida, parece possível pensar que a regulação futura dificilmente poderá ter como base exclusivamente um aumento da regulação actual para abarcar os novos sectores, mas terá que se basear mais provavelmente na convergência das regulações individuais em uma única “super-regulação” que inclua todos os sectores pertinentes.

A convergência das telecomunicações e dos meios audiovisuais é a tendência mais importante e potencialmente a mais lucrativa para as empresas. Torna-se inevitável pensar que é necessário valorizar as formas tradicionais de regulação destes dois sectores. A regulação das telecomunicações tem que ser modificada, em especial no que se refere a definição de serviço universal numa era de convergência. A regulação audiovisual está tradicionalmente dividida entre a produção audiovisual (cinematográfica e outras) e a indústria de retransmissão , ambas reguladas no referente aos conteúdos que oferecem para garantir que se podem alcançar os objectivos de amplo interesse público. Agora que se pode disponibilizar uma grande variedade de serviços por meio de formatos de radiodifusão segmentados de forma variada (como nos sistemas de Pay-tv), a base lógica tradicional da regulação (a retransmissão convencional como um bem escasso em benefício do público) é cada vez menos importante.

Para a indústria audiovisual, um esquema de regulação, como parte de uma estrutura mais vasta poderá compreender os seguintes pontos:

•  Uma entidade reguladora com total independência da indústria e do governo, tendo como objectivo principal os espectadores e o interesse público;
•  Um regime flexível, capaz de se adaptar a um ambiente de rápidas mudanças;
•  Reconhecimento da interdependência entre conteúdos, economia e tecnologia;
•  Especificidade das reais necessidades dos diferentes espectadores.

A regulação do sector da televisão deverá interligar diferentes mercados e actividades abrangendo três grandes áreas:

•  Regulação de conteúdos – assegurando a qualidade e a diversidade da programação;
•  Regulação económica – mantendo os equilíbrios entre os interesses dos públicos e o desenvolvimento da indústria da televisão.
•  Regulação técnica – controlando a compatibilidade das normas técnicas, de forma também a permitir novas tecnologias de transmissão que beneficiem os espectadores.

A regulação dos conteúdos poderá ser classificada consoante as plataformas da seguinte forma:

•  Para os serviços de acesso livre, dirigidos a grandes audiências, obediência a altos padrões de diversidade, respeito pelo indivíduo e pela sociedade;
•  Para serviços a pagamento e serviços interactivos, obediência a regras elementares de bom gosto e respeito pelos direitos humanos;
•  Para os novos serviços de média (Internet), obediência a auto-regulação apoiada em acordos internacionais efectuados para o efeito.

Neste domínio o serviço público deve reflectir a preocupação de proporcionar programação diferenciada de alta qualidade e inovação, no intuito de servir o interesse do público.

A regulação deve continuar a apoiar o desenvolvimento comercial dos serviços da TV digital e estimular a sã concorrência entre as diversas plataformas.

De importância vital é o apoio à adopção de normas comuns para a distribuição da TV digital e dos serviços interactivos nas diversas plataformas.

A procura de soluções para a conversão para o digital deve levar em conta a disponibilidade de equipamentos acessíveis e compatíveis com os actuais equipamentos analógicos.

A concorrência deve também ser assegurada pela diversidade da oferta de serviços a pagamento que melhor sirvam os espectadores. Para tal deve haver neutralidade quanto às plataformas.

O papel do serviço público nesta oferta torna-se essencial, uma vez que a disponibilização de um conjunto atractivo de serviços adicionais gratuitos poderá incentivar á adesão do público à conversão digital.

À medida que aumenta a importância da Internet, crescem também as expectativas dos utentes. Na perspectiva da convergência, a Internet coloca problemas de regulação como consequência da aparição da interactividade e dos níveis crescentes de capacidade de áudio e vídeo que se incluem nas suas aplicações, nomeadamente o desenvolvimento de portais interactivos, cada vez mais parecidos com “emissoras de retransmissão”, na medida em que oferecem tecnologias convergentes através de um único ponto de acesso. Estes avanços tornam ainda mais pertinente discutir até que ponto o ritmo de desenvolvimento tecnológico vai tornando cada vez menos eficaz a regulação.

Novas perspectivas, hoje comuns nos Estados Unidos, defendem uma postura de não intervenção na regulação da convergência, seguindo uma perspectiva pragmática no que diz respeito a estas mudanças. No quadro da União Europeia alguns países têm vindo a considerar necessário uma possível fusão dos reguladores de telecomunicações e de meios de comunicação social, nomeadamente a Itália e o Reino Unido. Uma das preocupações mais importantes é a que resulta dos problemas que coloca, em matéria de propriedade, a propriedade cruzada entre sectores, em virtude de se querer garantir a pluralidade nos meios de comunicação e impedir que uma posição de domínio nos “velhos” serviços se traduza numa posição de domínio nos “novos” e “inovadores”. É por isso que os reguladores têm imposto restrições às actividades dos operadores incumbentes, titulares de telecomunicações públicas ( que possuem uma significativa vantagem em possuir uma grande base de clientes e de fidelidade de marca) nos novos sectores, como por exemplo na televisão por cabo. Esta regulação tem que ser vista como uma medida temporária, até que a concorrência se torne integrada e madura dentro dos sectores convergentes. Neste quadro é mais importante um reajustamento das normas de concorrência, do que simplesmente desenvolver um novo conjunto de regulações que abarque o processo de convergência, pondo possivelmente desse modo obstáculos ao desenvolvimento da Sociedade da Informação e do Conhecimento. Uma outra alternativa, aliás seguida em países como Singapura e na Malásia, consiste em criar um “super-regulador” que compreenda a totalidade da indústria da informação. No modelo mais corrente existe uma entidade reguladora diferente para cada sector, Telecomunicações e Audiovisual (muito embora nos USA, Canadá, Itália, UK, Suécia e África do Sul se tenha caminhado para uma entidade reguladora única).

Schwartz, T. e Satola, D. em “Telecommunications Regulation Handbook”, World Bank Group, Edited by Hank Intven McCarthy Tétrault, 2000, referem todavia como grandes vantagens de um orgão regulador único:

•  Redução do risco “industry capture” (1);
•  Redução do risco “political capture” (2);
•  Redução da incerteza dos agentes económicos;
•  Economias de escala na utilização dos técnicos especializados;
•  Economias de escala nos custos de administrativos e serviços de suporte;
•  Transferência de know-how regulatório;
•  A convergência dos serviços dificulta a separação sectorial, particularmente nos sectores das telecomunicações e audiovisual.

Quanto às principais desvantagens, referidas pelos mesmos autores:

•  Aumento do risco “industry capture” (3);
•  Aumento do risco “political capture” (4);
•  Possíveis transferências de processos regulatórios negativos num sector para outros sectores;
•  Conhecimentos técnicos de um sector podem não ser transferíveis para outros sectores;
•  Transferência de falhas em cascata inter-sectorial;
•  Dificuldades em fazer aceitar medidas por diferentes tutelas governamentais;
•  Aumento do grau de complexidade e dificuldades em estabelecer o enquadramento legal comum;
•  Potenciais atrasos daí derivados nos processos de reformas legais;
•  A fusão das diferentes instâncias reguladoras já existentes pode ser problemática.

A criação de um órgão regulador único surge como uma forma de concentrar sob o mesmo “tecto” todas as questões que, como se viu, se colocam com a nova oferta de conteúdos e o desenvolvimento de novas redes. Não é contudo de menosprezar a necessidade de estabelecimento de áreas especializadas que continuem a assegurar tratamento sectorial para assuntos específicos. Conseguir-se-ia assim produzir neste novo ambiente uma sensibilidade final que não menosprezasse os outros vectores envolvidos.

Apesar de na página 39 do documento de consulta pública “Convergência e Regulação” ser referido: “O GR alcançou um consenso em torno da ideia de que a convergência aconselhará a não separação orgânica da regulação de conteúdos de conteúdos da regulação das redes e dos acessos, admitindo a possibilidade de uma entidade única ser responsável pela regulação das duas realidades, apesar dos interesses e dos valores divergentes que presidem a cada uma delas. A defesa de uma unificação orgânica- caracterizada pela existência de um regulador único a nível nacional, conjugando diversas atribuições e competências necessárias à regulação em causa e hoje dispersa por vários organismos – assenta em considerações de eficácia, e não deverá nunca confundir-se com uma identificação de duas regulações que tem objectivos e valores diferentes.” somos de parecer que:

Se deve ir mais longe nas razões que parecem tornar hoje necessário um órgão regulador único, já que mais do que ser útil e eficaz, convém que ele seja também um poderoso instrumento de uma nova política de desenvolvimento da indústria e da Sociedade da Informação e do Conhecimento. De facto a regulação da convergência coloca hoje novos desafios da regulação, alguns dos quais referimos anteriormente, tornando particularmente necessário que num quadro de desenvolvimento tecnológico, económico e social acelerado como o actual se possam criar condições para o desenvolvimento de uma política que permita promover uma verdadeira Sociedade de Informação e do Conhecimento em Portugal, nomeadamente através da implementação de um conjunto de estratégias que tendo como base o desenvolvimento de políticas sectoriais, particularmente nos sectores mais delas carenciados, como é o caso do audiovisual, levem à dinamização dos mercados e ao incremento da produção de conteúdos de qualidade, que simultaneamente satisfaçam as exigências de diversidade e pluralismo. 


(1) Porque evita que o processo de regulação seja controlado por interesses de grupos industriais específicos.

(2) Porque um regulador com responsabilidades por mais do que um sector será necessariamente mais independente das respectivas tutelas governamentais.

(3) Por parte de um actor dominante, não só no regulador do sector, mas de todo o sector da convergência.

(4) Por parte de uma tutela dominante, não só no regulador do sector, mas de todo o sector da convergência.

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